Collepardo (Fr)

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venerdì 11 dicembre 2015

Permessi agli amministratori locali per mandato elettivo (parere del Servizio Consulenza agli enti locali della Regione Friuli Venezia Giulia)

L'art. 79, comma 6, TUEL richiede, per le varie tipologie di permessi per assentarsi dal lavoro di cui un amministratore locale può fruire per l'esercizio del mandato elettivo, la necessità di un'attestazione dell'ente. 
Inizia così la massima di un parere reso ad un comune, in merito alle modalità di attestazione dei permessi degli amministratori, dal Servizio Consulenza agli enti locali della Regione Friuli Venezia Giulia. (...)
La massima prosegue:
Per i permessi per la partecipazione alle riunioni degli organi dovrà risultare, tramite attestazione dell'Ente, l'ora di inizio della riunione o quella successiva nel caso in cui l'amministratore sia arrivato in un secondo momento e quella della fine dei lavori o quella, eventualmente precedente, in cui l'interessato si sia definitivamente allontanato. Con riferimento, invece, all'attestazione relativa alle ore di permesso per l'espletamento del mandato, utilizzate per attività non espressamente documentate agli atti dell'amministrazione (art. 79, commi 4 e 5, TUEL), l'ente può richiedere la presentazione da parte dell'interessato di una dichiarazione con la quale lo stesso attesti giorni, ore e motivi delle attività effettuate mensilmente per l'esercizio del mandato e, sulla base di questa, rilasciare la certificazione per il datore di lavoro.
Il Comune chiede di conoscere un parere in merito alla disciplina dei permessi spettanti agli amministratori locali per l'espletamento del mandato e, in particolare, relativamente alle modalità di fruizione di tali permessi. 
L'articolo 79 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce il diritto degli amministratori locali di fruire di permessi, retribuiti e non, per assentarsi dal lavoro per l'esercizio del mandato correlato alla carica rivestita presso gli enti in cui sono stati eletti o nominati. 
Il comma 6 dell'indicato articolo prevede, in particolare, che 'l'attività ed i tempi di espletamento del mandato per i quali i lavoratori chiedono ed ottengono permessi, retribuiti e non retribuiti, devono essere prontamente e puntualmente documentati mediante attestazione dell'ente'. 
Come chiarito dal Ministero dell'Interno con propri pareri resi sull'argomento, 'risulta fondamentale che le attività svolte dall'amministratore in questione siano correlate esclusivamente alle funzioni amministrative ricoperte, desunte da incarichi demandati all'amministratore dall'ente, proprio in forza della carica rivestita presso lo stesso'.[1] 
La necessità di attestazione riguarda le varie tipologie di permessi, siano essi retribuiti oppure no, e sia che riguardino la partecipazione alle riunioni dei diversi organi dei quali l'amministratore è componente (e per i quali la legge riconosce il diritto ad usufruire dei permessi) sia che attengano alle ulteriori attività politico-amministrative svolte dall'amministratore nel monte ore massimo concessogli dalla legge. A supporto di un tanto si consideri la sentenza del giudice contabile[2] la quale, benché relativa alla disciplina dei permessi allora contenuta nella legge 27 dicembre 1985, n. 816, di contenuto analogo all'attuale articolo 79 TUEL, recita: «In conclusione, tutti i permessi previsti dall'art. 4 della L. n. 816/1985, compresi le '24 o 48 ore retribuite' di cui al 3° comma del medesimo articolo, devono trovare puntuale riscontro nelle attestazioni dell'Ente presso il quale i permessi stessi vengono fruiti, sì che il diritto a tali permessi resta 'subordinato all'assolvimento degli obblighi di diligenza e documentazione di cui al (ripetuto) art. 16' (cfr. Pretore di Asti del 27/12/1988 [...]).» 
Circa gli adempimenti connessi alla fruizione dei permessi, essi si possono suddividere in una fase preventiva finalizzata all'ottenimento dei permessi e in una fase successiva collegata all'attestazione dei permessi fruiti. 
Per quanto riguarda gli adempimenti della prima fase, si rileva che, benché tali permessi si configurino come un diritto soggettivo perfetto, non subordinato alla preventiva valutazione discrezionale del datore di lavoro, dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere che il diritto dell'amministratore locale a fruire dei permessi lavorativi vada contemperato con il diritto dell'ente di appartenenza, con cui l'amministratore ha mantenuto il rapporto lavorativo, al rispetto delle norme organizzative interne. Ne consegue che il datore di lavoro non può negare il permesso ma potrebbe pretendere, da parte del dipendente, una comunicazione preventiva delle assenze dal servizio e, ove possibile, una pianificazione delle stesse. In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato affermando che 'a fronte di tale diritto non si rinviene alcun potere del datore di lavoro di comprimerne l'esercizio per ragioni attinenti all'organizzazione del servizio restando a carico del lavoratore solo l'onere di previa comunicazione dell'assenza e della sua causa giustificatrice'.[3] 
Quanto agli adempimenti della seconda fase relativa all'attestazione dei permessi fruiti si evidenzia che le modalità di fruizione dei permessi variano a seconda della tipologia degli stessi. 
I permessi per la partecipazione alle riunioni degli organi non sono soggetti a limitazione temporale, mentre i permessi per l'espletamento del mandato sono limitati al monte ore mensile fissato per legge. 
Nel primo caso dovrà risultare, tramite attestazione dell'Ente, l'ora di inizio della riunione o quella successiva nel caso in cui l'amministratore sia arrivato in un secondo momento e quella della fine dei lavori o quella, eventualmente precedente, in cui l'interessato si sia definitivamente allontanato. Dovrà, altresì, risultare il tempo impiegato per lo spostamento da e per il luogo di lavoro. Più precisamente, l'attestazione dovrà fare riferimento alla 'sola presenza dell'amministratore alle relative riunioni presso l'ente locale e alla durata delle stesse e non invece, ai tempi di percorrenza per il viaggio di andata e ritorno che potranno invece essere attestati dallo stesso amministratore con un'autodichiarazione di cui all'art. 47 del DPR 28 dicembre 2000, n. 445, corredata dalla documentazione, biglietti di viaggio o pedaggi autostradali, eventualmente in possesso'.[4] 
Circa i soggetti legittimati al rilascio dell'attestazione, il Ministero dell'Interno ha chiarito che 'in assenza di specifica norma regolamentare, l'attestazione dell'utilizzo dei permessi può essere rilasciata dal sindaco, dal segretario comunale, o dal segretario del collegio cui partecipano gli amministratori interessati, se prestabilito, o da un consigliere facente le veci di segretario, ovvero dal presidente dell'adunanza'[5] o, ancora 'dal dirigente competente ai sensi dell'art. 107, comma terzo, lett. h) del d.lgs. 267/2000'.[6] 
Con riferimento, invece, all'attestazione relativa alle ore di permesso per l'espletamento del mandato, relativamente a quelle utilizzate per attività non espressamente documentate agli atti dell'ente,[7] il Ministero dell'Interno ha ritenuto che, in tal caso, la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all'articolo 47 del DPR 445/2000, sia idonea a giustificare l'assenza. A tale riguardo, ha affermato che 'la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà di cui all'art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, fatte salve le eccezioni espressamente previste per legge, ha la stessa validità legale dell'atto che sostituisce tanto più che, nella fattispecie, tale dichiarazione viene effettuata da un amministratore locale investito di pubbliche funzioni'.[8] 
Si segnala, tuttavia, la posizione assunta dal Consiglio di Stato,[9] ove si afferma che 'esiste una stretta correlazione tra gli obblighi inerenti al mandato e la fruibilità dei permessi incidenti nella relazione di dipendenza lavorativa' e che 'il sacrificio imposto al datore di lavoro trova giustificazione nella non volontaria coincidenza dell'impegno nascente dalla carica (convocazione dei consigli ovvero degli organi cui si fa parte), con l'attività subordinata, salva la possibilità di fruire di un monte ore (nel limite partecipato dalla norma) per l'esercizio delle altre funzioni che competono in forza della carica medesima, le quali debbono trovare giustificazione nell'attestazione dell'Ente presso il quale viene espletato il mandato, senza che a ciò possa sopperire la dichiarazione dell'interessato e la programmazione personale degli impegni da parte del singolo amministratore.' 
In ogni caso, anche aderendo alla impostazione assunta dalla giurisprudenza, secondo la quale non si può prescindere dall'attestazione dell'Ente, si può ritenere che, per i permessi relativi all'espletamento del mandato di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 79 TUEL, l'Ente possa richiedere la presentazione da parte dell'interessato di una dichiarazione con la quale lo stesso attesti giorni, ore e motivi[10] delle attività effettuate mensilmente per l'esercizio del mandato e, sulla base di questa, rilasci la certificazione per il datore di lavoro. 
Per concludere, come si legge in un parere del Consiglio di Stato (parere n. 1717/96 in data 07.05.1997), 'l'Amministrazione (datore di lavoro) non può esercitare alcuna valutazione dell'opportunità o meno del permesso; può solo verificare che l'attestazione dell'Ente corrisponda ai giorni per i quali i permessi sono stati chiesti e che si tratti di attività inerente ...(all'espletamento del mandato). ... Il sistema di affidare l'onere certificativo all'Ente, presso cui il dipendente svolge il mandato elettorale, ed all'Amministrazione (datore di lavoro) di verificare la corrispondenza dell'attestazione alle previsioni legislative, costituisce, garanzia da ogni forma di limitazione del diritto o di abuso del suo esercizio.' 
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[1] Ministero Interno, parere del 19 gennaio 2015. Nello stesso senso si veda anche parere del 10 giugno 2014. 
[2] Corte dei Conti, sezione giurisdizionale dell'Umbria, sentenza del 18 maggio 1999, n. 379. 
[3] Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 24 maggio 2000, n. 2997. Nello stesso senso si veda anche parere dell'ANCI del 10 novembre 2011 ove si afferma che: 'Il sindaco non è tenuto a chiedere autorizzazione per assentarsi dal posto di lavoro per motivi inerenti al proprio mandato, ma deve, con ragionevole anticipo, comunicare l'assenza e la durata prevista al datore di lavoro, al fine di consentire di affrontare le esigenze di servizio del datore di lavoro in supplenza all'assenza dell'amministratore, senza causare disagio o pregiudizio all'attività dell'azienda'. In senso analogo si è espresso il Ministero dell'Interno, con parere del 10 febbraio 2010, ove ha affermato che 'le assenze a tale titolo vadano tempestivamente comunicate dal dipendente all'ufficio di appartenenza per consentire allo stesso di contemperare le esigenze di servizio con gli impegni connessi al mandato amministrativo'. A tal fine, il Ministero richiama una sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, del 13 gennaio 1988, n. 103 in cui si ribadisce che: 'Perché un lavoratore assuma una carica elettiva non ha bisogno dell'autorizzazione del datore di lavoro; egli, tuttavia, non può esimersi dal comunicare al datore di lavoro le presumibili assenze in un determinato periodo, in relazione al calendario dei lavori dell'organo di cui sia stato chiamato a far parte al fine di giustificare le assenze dal servizio'. 
[4] Ministero dell'Interno, parere del 30 aprile 2014. 
[5] Ministero dell'Interno, pareri del 19 gennaio 2015 e del 10 giugno 2014. 
[6] Ministero dell'Interno, pareri del 30 aprile 2014 e del 3 maggio 2010. 
[7] Si pensi, ad esempio, ad attività da svolgere al di fuori dell'Ente e non necessariamente ufficializzate. 
[8] Ministero dell'Interno, pareri del 19 gennaio 2015 e del 10 giugno 2014. 
[9] Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza del 29 marzo 2001, n. 1855. 
[10] Rientrano nei permessi retribuiti c.d. a plafond (oltre che in quelli non retribuiti) previsti dall'articolo 79 del D.Lgs. 267/2000 la partecipazione alle c.d. 'giunte politiche', consistenti in riunioni che i componenti la Giunta tengono in via informale. Così, Corte dei Conti, sez. giurisdizionale dell'Umbria, sentenza citata in nota 2.

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