Il Tar Trento rimette alla Corte costituzionale la riforma dei compensi delle avvocature pubbliche. Le condivisibili argomentazioni estensibili anche all'abolizione dei diritti di rogito

Non è manifestamente infondata, in relazione all’art. 77, comma 2, Cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. 11 agosto 2014, n. 114, nella parte in cui ha dettato una nuova disciplina per i compensi professionali corrisposti agli avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche, ivi incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato.

Con l’ordinanza del 10 marzo 2016, n. 138 il Tar Trento rimette alla Consulta la disciplina di riforma dei compensi degli avvocati pubblici, di cui all’art. 9, d.l. 24 giugno 2014, n. 90.

Come noto, con tale disposizione la disciplina previgente in tema di compensi professionali corrisposti agli avvocati dipendenti delle amministrazioni pubbliche è stata riformata in termini ampiamente riduttivi. 

La riforma ha avuto ad oggetto diverse voci fra cui in particolare, a titolo esemplificativo anche in relazione alle norme oggetto di esame del Tar in termini di rilevanza della questione di costituzionalità, le seguenti: la fissazione del c.d. tetto retributivo (cioè il limite massimo degli emolumenti comprensivo dei compensi professionali); l’abrogazione del sistema previgente della quota variabile allorquando l’amministrazione difesa non risultava non soccombente e anche in caso di transazione e di compensazione delle spese; il limite per cui i compensi professionali non possono superare il trattamento economico complessivo; la previsione che, a decorrere dall’1 gennaio 2015, la p.a. possa corrispondere i compensi professionali agli avvocati dello Stato nella nuova misura (il 50 per cento delle somme recuperate in caso di sentenza favorevole) solamente “in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali”, quindi secondo criteri di riparto delle somme da stabilire con i regolamenti dell’Avvocatura dello Stato.

In relazione a tali previsioni, rilevanti in quanto immediatamente vigenti, il Trga Trento, se per un verso ha respinto le questioni sollevate nel merito (analogamente ad altre recenti statuizioni: cfr. ad es. Tar Lecce n. 170 del 2016), per un altro e distinto verso ha rimesso la questione di costituzionalità alla Corte, in specie sotto il profilo della mancanza dei presupposti della decretazione d’urgenza.

Al riguardo, l’ordinanza evidenzia come in nessun punto del preambolo del decreto legge – nel quale è inserita la disciplina di riforma in questione - sia stato dato conto delle ragioni di necessità e di urgenza che imponevano l’adozione – a mezzo di decretazione d’urgenza – delle disposizioni di riforma strutturale degli onorari all’Avvocatura dello Stato. 

A sostegno della decisione viene compiuto un excursus della giurisprudenza della Consulta, con particolare riferimento alle seguenti indicazioni “l’inserimento di norme eterogenee all’oggetto o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell’urgenza del provvedere ed «i provvedimenti provvisori con forza di legge»”, di cui all’art. 77, e che “il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno”, per cui “la scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme assemblate soltanto da mera casualità temporale”.

Qui il link all'ordinanza integrale del Tar Trento n.  138 del 10 marzo 2016.

Le medesime argomentazioni sono applicabili anche all'abolizione dei diritti di rogito per i segretari comunali disposta con l'art. 10 del DL. 90/2014. In proposito avevo espresso forti dubbi sulla costituzionalità della norma nell'articolo Le funzioni rogatorie ed i relativi compensi a seguito del D.L. 90/2014, pubblicato sulla rivista Management locale - rivista di amministrazione, finanza e controllo, n. 5/2015. Riporto di seguito il paragrafo 7 dal titolo Problematiche di compatibilità costituzionale.

Per completezza, seppur in forma sommaria, occorre fare menzione delle forti perplessità in ordine alla costituzionalità della nuova disciplina introdotta dal D.l. 90/2014 in tema di diritti di rogito, perplessità che riguardano non solo lo strumento del decreto legge utilizzato per l’innovazione normativa, ma anche il contenuto stesso della norma. 

In merito all’utilizzo dello strumento normativo prescelto, occorre ricordare come la Corte Costituzionale con sentenza n. 171/2007 abbia per la prima volta dichiarato incostituzionale una norma per vizi formali del decreto legge. La stessa Corte dal 1995 ha affermato che l’esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d’urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità, ma che tale controllo “non si sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione – in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti – ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l’assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto”. Ebbene con la sentenza 171/2007 la Corte ha dichiarato incostituzionale una norma ritenendola “intrusa”. Il giudizio di “intrusione” è derivato dal fatto che né il titolo del decreto, né il preambolo facevano intendere l’esistenza dei requisiti di necessità e d’urgenza. 

Se si analizza in tale ottica il D.l. 90/2014 si può notare che lo stesso è titolato “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari” e che nel preambolo, in merito alle norme riguardanti la pubblica amministrazione, la straordinaria necessità e urgenza di emanare il decreto è tesa “a favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti  pubblici, a realizzare interventi di semplificazione dell'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti  pubblici e ad introdurre ulteriori misure di semplificazione per l'accesso dei cittadini e delle imprese ai servizi della pubblica amministrazione”. A parere di chi scrive, l’art. 10 del D.l. 90/2014 potrebbe rientrare nella categoria di “norma intrusa” in un decreto legge, in quanto essa non può essere retta e giustificata dai presupposti che sorreggono, invece, il decreto.

I dubbi in ordine alla conformità della norma alla Costituzione non sono esauriti dallo strumento utilizzato, ma riguardano il contenuto stesso dell’art. 10 del D.l. 90/2014. In tale ottica assume rilievo il fatto che nell’ordinamento esiste una norma analoga che disciplina i diritti di rogito dei segretari delle comunità montane e dei consorzi di comuni che non è stata minimamente incisa dal legislatore. Il riferimento è all’art. 8 della L. n. 93 del 23 marzo 1981, così come integrato dall’art. 7 del D.l. n. 359 del 31 agosto 1987, che prevede espressamente “Per il rogito degli atti e contratti di cui ai precedenti commi, alle comunità montane e ai consorzi di comuni spettano i diritti di segreteria nella misura del 90 per cento, mentre il rimanente 10 per cento viene versato in apposito fondo da costituire presso il Ministero dell'interno. Ai segretari roganti è attribuito il 75 per cento della quota spettante alla comunità montana e al consorzio di comuni, fino ad un massimo di un terzo della base presa in considerazione per i segretari comunali”. Non vi è chi non veda l’assoluta similitudine della norma  riguardante i segretari delle comunità montane e dei consorzi di comuni che non è stata abrogata. Potrebbe, dunque, ritenersi che sussista una violazione del principio di eguaglianza in quanto l’abrogazione dei compensi relativi all’attività di rogito è riferita, in modo irragionevole ed arbitrario, solo ai segretari comunali. Peraltro, anche rispetto agli stessi segretari, la disposizione crea disparità tra coloro che svolgono una funzione che viene retribuita in modo aggiuntivo ed altri che la svolgono senza avere alcuna retribuzione aggiuntiva.

Non rimane che augurarsi che i sopra descritti dubbi siano sottoposti quanto prima, nell’ambito di un giudizio incidentale, innanzi alla Corte Costituzionale.

Per la problematica riguardante i diritti di rogito negli enti privi di dirigenza si veda il precedente post L'intenzione del legislatore travisata dalla Corte dei Conti (appunti sulla delibera della Sezione Autonomie n. 21/2015 relativa ai diritti di rogito).
In argomento si veda anche il successivo post Anche il TAR Molise rimette alla Consulta la riforma dei compensi dell’Avvocatura di Stato, estendendo i parametri di rimessione rispetto all’analoga rimessione effettuata dal Trga Trento.