Parere in merito alle spese di personale ed all'assunzione del Segretario

Pubblicato il 2 maggio la risposta ad un quesito da parte del Servizio di consulenza agli enti locali della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia in merito alle spese di personale ed all'assunzione del Segretario. In argomento si segnala il precedente post Un utile strumento giuridico di approfondimento in tema di spese per il personale

Di seguito il testo del parere.

"Il Comune si è posto la questione relativa alla possibilità di 'assumere' il segretario comunale, figura obbligatoria per legge, qualora con detta 'assunzione' non vengano poi rispettati i limiti di spesa complessivi per il personale (conseguenza del fatto che in passato si è fatto ricorso a prolungate reggenze o supplenze o a convenzioni tra una molteplicità di comuni). L'Ente richiama, a tal proposito, le osservazioni formulate dalla Corte dei conti della Lombardia (parere n. 130/2014) e chiede di conoscere se debba prioritariamente essere garantita la presenza di una figura obbligatoria per legge procedendo, successivamente, a sostenere spese per figure professionali non obbligatorie. 

Sentito il Servizio finanza locale, si osserva quanto segue. 

La Corte dei conti, nel citato parere, ha evidenziato che il segretario comunale è un pubblico funzionario dipendente del Ministero dell'Interno, che svolge le proprie funzioni presso un ente territoriale, in base ad incarico conferito attraverso un provvedimento di nomina del Sindaco. 

La particolarità di detta figura, obbligatoria per legge[1], non influisce comunque sull'allocazione, sotto il profilo finanziario, delle poste contabili relative all'incardinamento (solo in senso lato qualificabile come assunzione) in capo all'ente locale presso cui il segretario operi funzionalmente, in modo assimilabile a quelle per i dipendenti[2]. 

La Corte dei conti ha rilevato che, conseguentemente, l'aspetto problematico risulta quello di conciliare l'evidente obbligatorietà dell'incardinamento del segretario comunale con la disciplina finanziaria vigente, in particolare con riferimento ai limiti posti alla spesa del personale intesa complessivamente. 

Ha evidenziato, a tal proposito, che la spesa per il personale 'per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interno (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente[3], con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale'. 

Premesso un tanto, si è anche sottolineato che, in linea di massima, la disciplina finanziaria non interferisce con la disciplina ordinamentale e tiene fermi facoltà, obblighi e divieti sostanziali imputabili all'amministrazione; introduce piuttosto indirette limitazioni alla discrezionalità operativa degli enti che, a causa dei predetti limiti, sotto la propria responsabilità, devono effettuare scelte gestionali che li mettano in condizione di esercitare facoltà e adempiere doveri compatibilmente con il rispetto di tali obiettivi di spesa, e ciò è sostenibile anche per l'esercizio di legittime prerogative come, nel caso di specie, la nomina di un segretario comunale. 

In sostanza, la Corte dei conti ha ribadito che il comune non può sottrarsi al rispetto dei vincoli di finanza pubblica relativi alle spese del personale. E' onere, pertanto, di ogni singola amministrazione effettuare scelte alternative, come la rinuncia al turn-over o la riduzione delle voci di spesa di personale facoltative, per personale non strutturato[4], ricompreso nel calcolo dell'aggregato previsto dalla vigente normativa finanziaria. 

In ogni caso - ha concluso la Corte dei conti - resta ferma la necessità, per le amministrazioni locali, di verificare la compatibilità di qualsiasi scelta si intenda effettuare con la disciplina finanziaria medesima. 

In conclusione, appurato l'obbligo di legge di garantire la figura del segretario comunale, spetta al Comune 'adottare tutte le possibili forme organizzative che consentono il rispetto del contenimento della spesa del personale, in primo luogo, cercando una forma di collaborazione del segretario comunale che contenga per quanto è possibile la spesa ed eventualmente riducendo altre spese di personale'[5] facoltative. 

La Corte dei conti, sez. Marche[6], richiamando l'orientamento espresso dalla sez. Veneto, con deliberazione n. 154/2011, ha precisato inoltre che 'ai fini della verifica del rispetto del vincolo posto dalla legge deve necessariamente prescindersi dalla valutazione circa la precarietà o meno della copertura del posto del Segretario: ciò che rileva è la figura in quanto tale, per la sua indefettibilità evidenziata tra l'altro non solo dalla previsione dell'art. 97 del TUEL (e in particolare il compito di assistenza agli organi), ma anche dalla stessa circostanza (...) secondo cui in caso di mancata nomina viene comunque inviato un Segretario, seppur in disponibilità (...). La circostanza secondo cui tale spesa, sia pure in un'ottica complessiva di matrice vincolistica che tende alla sua diminuzione, debba essere comunque garantita, rafforza ancora di più la conclusione sopra riportata, alla luce tra l'altro delle rinnovate funzioni attribuite alla figura del Segretario comunale e a seguito in particolare del D.lgs. 190/2012[7] che individuano, di norma, in tale figura l'organo responsabile della prevenzione della corruzione e di fondamentali compiti di programmazione e vigilanza'. 

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[1] Vedasi in proposito la lettera dell'Assessore alla funzione pubblica, autonomie locali e coordinamento delle riforme, prot. n. 703-SP/13-G, 'Copertura sedi vacanti di segreteria nella Regione Friuli Venezia Giulia' del 12 dicembre 2013. 

[2] Cfr. anche Corte dei conti, Sezione Autonomie, deliberazione 30 maggio 2012, n. 8. Tale sezione è giunta alla conclusione che nel complessivo assetto normativo che regola ruolo, funzioni e 'status' dei segretari comunali, pur a fronte di incrementi della spesa di personale non coerenti con gli obiettivi di finanza pubblica, tenuto conto delle specifiche disposizioni di contenimento di tale tipo di spesa, non sono intervenute innovazioni tali da poter giustificare una posizione funzionale diversa nel contesto ordinamentale degli enti locali e che pertanto non sussistono elementi per una ridefinizione della natura giuridico-economica della retribuzione agli stessi spettante, che possa giustificare un'allocazione contabile delle relative spese diversa da quella in cui sono appostate le spese per il personale dipendente degli enti. 

[3] Secondo il principio posto dalla Corte dei conti (cfr. Sezioni Riunite, deliberazione n. 27 del 2011), per individuare l'esatto aggregato della spesa di personale nel confronto con la spesa corrente, la si deve ritenere come onnicomprensiva di tutte le sue possibili componenti e quindi inclusiva di ogni voce, comprese quelle sostenute con finanziamenti esterni. L'art. 1, comma 557-bis, della l. 296/2006 (disciplina statale) precisa che costituiscono spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque facenti capo all'ente. Per quanto concerne la normativa finanziaria applicabile agli enti locali della Regione Friuli Venezia Giulia, l'art. 12, comma 25, della l.r. 17/2008 stabilisce che costituiscono spese di personale, oltre a quelle iscritte all'intervento 1 del titolo I della spesa corrente, anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all'articolo 110 del decreto legislativo 267/2000. 

[4] Da intendersi quale ricorso a forme contrattuali di lavoro flessibile (ad es. co.co.co., lavoro somministrato, rapporti a tempo determinato), non riferito quindi a rapporti di lavoro a tempo indeterminato, che comportano un costo di bilancio irreversibile. 

[5] Cfr. Corte dei conti, sez. Lombardia, deliberazione n. 1047 del 2010, Corte dei conti, sez. Veneto, parere n. 97/2013. 

[6] Cfr. deliberazione n. 64/2013. 

[7] Rectius, legge 190/2012.